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《中国煤化工》
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立法上,煤炭从未被判“死刑”
作者: | 来源:南方能源观察 | 时间:2020-08-10
2020年7月29日,国家发改委发布《中华人民共和国煤炭法(修订草案)》(征求意见稿),面向社会公开征求意见,并同时发布了《关于<中华人民共和国煤炭法(修订草案)>(征求意见稿)的说明》(以下简称“修订草案说明”)。

现行《煤炭法》从1996年起实施,至今修改过四次。与现行法相比,征求意见稿更加注重煤炭行业的高质量发展和环境效益,这也意味着征求意见稿更加强调政府部门对行业的引导。

此次征求意见稿新增了关于结构优化的表述,第七条规定:国家调整和优化煤炭产业结构,发展优质先进产能,淘汰落后产能,提高煤炭供给体系质量。第二十二条与第七条呼应:国家对煤炭产能实施宏观调控,实行煤矿新增产能与退出产能置换制度。

根据修订草案说明,这些条款旨在巩固供给侧结构性改革成果。2016年以来,煤炭行业开始实行供给侧改革,2019年时国家发改委曾宣布,2016年以来,全国累计退出煤炭落后产能8.1亿吨,淘汰关停落后煤电机组2000万千瓦以上,提前两年完成“十三五”去产能目标任务。

此后,化解过剩产能仍在继续,产能置换也一直是淘汰落后产能并发展优质新产能的一项重要政策。将既有政策转化为法律,意味着过去数年政府部门对于煤炭行业强力的宏观调控将长期化、制度化。

在绿色发展议题上,征求意见稿强调煤炭的清洁高效利用。征求意见稿专门增设第六章:煤炭资源综合利用和生态环境保护,并增加了生态修复制度和采煤沉陷区综合治理和矿区修复等内容。其中,生态修复制度要求煤炭企业提取矿山环境治理恢复基金,环境成本将成为煤炭企业成本的一部分。

与此对应,在法律责任一章,征求意见稿也增加了未履行矿区生态保护修复义务和未开展采煤沉陷区综合治理的法律责任。未履行这两项义务的最高额可处两百万元罚款,并有可能受到收回矿业权和市场禁入等处罚。

此外,征求意见稿还在第六十七条提出:国家鼓励和支持煤炭集中使用和管理,减少煤炭分散使用,加强民用燃煤清洁化治理。

在减煤的大趋势下,一些国家已经选择通过立法逐步淘汰煤炭。荷兰在2019年底通过法案,决定在2030年逐步淘汰煤电。德国在2020年1月通过了退煤法,计划最迟在2038年停止煤电生产。芬兰也有在2029年淘汰煤电的立法。

尽管中国也一直在强力推动淘汰落后煤矿和煤电产能,控制煤炭消费总量,但在立法上,中国始终没有选择这种相对激进的方式,从未宣判煤炭“死刑”。

征求意见稿中的煤炭开发利用方针是“统一规划、合理布局、安全高效、综合利用”。几个月前公布的《能源法》征求意见稿对煤炭等化石能源的态度则是“合理开发化石能源资源”“推动非化石能源替代化石能源”。

根据修订草案说明提及的数据,中国煤炭消费占能源消费总量的比重在2018年、2019年分别为59%、57.7%,2025年预计降至53%。煤炭在很长一段时间仍将是中国最主要的能源品种,能源的经济性使我们无法拒绝煤炭。

不过,能源领域的政策和法律制定始终是在安全、经济和绿色三个目标之间反复博弈和权衡。“绿水青山就是金山银山”,绿色发展的要求使得未来的《煤炭法》更强调煤炭行业的环境责任;此次征求意见稿还增加了建立储备体系,也许在2020年动荡的世界形势下,安全的诉求又重新变得强烈起来。
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